Пособие для экологов на основе прокурорского надзора

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР

УДК 343.163 С. 79—84

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ЭКОЛОГИИ Тюльпанов Ф. М.

Балтийский институт экологии политики и права Челябинский филиал E-mail: f.g.tulpanow@mail.ru

  • В статье рассматриваются проблемные вопросы в сфере экологии, место и роль прокурорского надзора в системе других правоохранительных органов, осуществляющих функции надзора в области природопользования и охраны окружающей среды.
  • Ключевые слова: понятие, место и роль территориальных и природоохранных прокуратур, функции, организация деятельности прокурорского надзора.
  • SOME ISSUES OF PROSECUTOR'S SUPERVISION

IN THE FIELD OF ECOLOGY Tyulpanov F. M.

Baltic institute for ecology of policy and law, branch in Chelyabinsk E-mail: f.g.tulpanow@mail.ru

  1. The article deals with problematic issues in the field of ecology, the place and role of Prosecutor's supervision in the system of other law enforcement agencies that perform the functions of supervision in the field of nature management and environmental protection.
  2. Keywords: concept, place and role of territorial and environmental Prosecutor's offices, functions, organization of Prosecutor's supervision.
  3. Введение

Вопросам природопользования и охраны окружающей среды недостаточно уделяется внимание прокурорскому надзору как одному из важнейших звеньев в государственной системе осуществляющих функции надзорного ведомства за своевременным и точным исполнением экологического законодательства. На эту проблему не раз обращали внимание теоретики и практики [1; 2; 3; 4; 5].

  • С учётом возрастающей роли экологии в мире и в нашей стране возникает необходимость решения правовых вопросов, которые обеспечивали бы здоровую и безопасную окружающую среду обитания человека и животного мира.
  • В этой связи основная цель правовой науки «Прокурорский надзор» — помочь работникам прокуратуры в сфере экологии осуществлять надзор и контроль за ее состоянием
  • и выработать четкое представление объекта прокурорского надзора, и практического применения законодательных актов в работе особенно местных органов исполнительной власти.
  • Описание исследования

Отметим, что в Российских условиях прокуратура выполняет функции элементов системы «сдержек и противовесов». Она своей деятельностью способствует разделению властей, их согласованности, нормальному функционированию государственной власти и укрепления законности.

Сравнивания деятельность органов прокуратуры в сфере охраны окружающей среды с другими правоохранительными органами, органы прокуратуры наделены лишь надзорными функциями. Осуществляя надзор за исполнительными органами власти, прокурор

вносит протесты и представления по факту нарушения экологического законодательства, возбуждая уголовные и административные производства, предъявляя иски с возмещением вреда причиненного природной среде, физическим и юридическим лицам, а также защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду

Прокурорский надзор в сфере экологии — это специфический вид деятельности, направленный на выполнение функций рационального природопользования и охраны окружающей среды, являющийся правовым институтом отрасли прокурорского надзора как науки, так и учебной дисциплины.

Прокуратура осуществляет свои функции в сфере экологии отличные от других правоохранительных органов, заключающиеся в проверке совершении нарушенных экологических норм закона, выявляя экологические правонарушения путем расследования их и принимая участия в рассмотрении дел судами.

Частные задачи прокурорского надзора в сфере природопользования и охраны окружающей среды различаются от конкретных условий жизнедеятельности людей их работы, других условий, которые могут отсутствовать при получении новой информации, изменения места происшествия и др.

От того как исполняется природоохранное законодательство в Российской Федерации зависит состояние окружающей среды и комфорт человека. Сегодня становится приоритетными направлениями деятельность прокуратуры в исполнении законодательства в сфере экологии и охраны окружающей среды.

Говоря о направлениях деятельности прокурорского надзора за исполнением многочисленных законодательных актов, регулирующих экологические общественные отношения можно выделить основные направления прокурорской деятельности, такие как социальная сфера; экономическая сфера; оборонная сфера; внешнеэкономическая сфера, административно-юридическая сфера. Возникает вопрос, куда включается прокурорский надзор и направления его деятельности. Очевидно эта сфера охрана окружающей среды и природопользования, которая составляет социальную среду. Основная деятельность прокурорского надзора заключается в своевременном реагировании прокуроров за исполнением природоресурсного законодательства и законодательства об охране окружающей среды юридическими и физическими лицами. Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением

экологического законодательства обуславливается точным и своевременным их исполнением в первую очередь органами исполнительной власти, правовыми, общественными организациями, предпринимателями, юридическими и физическими лицами, что имеет важное значение для успешного выполнения стоящих задач перед государством и обществом. Осуществляя прокурорский надзор в сфере экологии, он способствует развитию рыночных отношений в России, повышению стабильности уровня жизни в обществе, т. е. реализации социально-экономических и иных форм хозяйствования. Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением экологических законов применительны как к территориальным, так и к природоохранным прокурорам, которые определены в приказах и указаниях Генерального прокурора и его заместителей, прокуроров субъектов Российской Федерации.

Для решения вопросов охраны окружающей среды, необходимо обратить внимание на само понятие терминов, использующиеся в литературе.

Общее понятие охраны окружающей среды дано в статье 1 Закона «Об охране окружающей среды» как деятельность государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц направленных на сохранение и восстановление природной среды, рационального использования, а также воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Использование природных ресурсов выступают в качестве объектов природы вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе и все виды, и способы воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. В связи с тем, что во многих регионах России нарушаются законы природопользования и охраны окружающей среды, которые существенно ущемляют права граждан и законные интересы государства, общества, прокурорский надзор является особо актуальным. Для прокуроров сельских местностей особую актуальность представляет надзор за исполнением аграрного (земельного) законодательства в виду его многочисленных нарушений, а также особую значимость сегодня приобретает надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, водных и лесных ресурсов.

Прокурорский надзор в сфере экологии

Материал актуален на 04.08.2014

Каждый год прокурорами направляется в суды большое количество административных дел о варварском использовании природных ресурсов, загрязнении окружающей среды и других экологических преступлениях.

За последние годы по протестам сотрудников природоохранной прокуратуры отменено более трех тысяч незаконных правовых актов органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, должностных лиц управленческих и контролирующих органов по вопросам природопользования.

Спектр допускаемых экологических правонарушений весьма широк: здесь и размещение экологически опасных объектов без заключения экологической экспертизы, незаконное разрешение строительства в водоохранных зонах, изъятие земель особо охраняемых территорий и лесов первой группы, присвоение функций и компетенции федеральных органов и многое другое.

Природоохранная деятельность российской прокуратуры — это многогранная, специфическая, присущая этому органу деятельность (работа), направленная на оздоровление окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения.

Если на предприятие собирается прийти прокурорская проверка, то необходимо знать, какими правами обладает прокурор, что он вправе проверить.

Содержание справки поможет вам найти ответы на вопросы, касающиеся проверки природоохранной прокуратурой вашего предприятия.

А именно -какие бывают проверки, что может проверяться, какими полномочиями обладает прокурор при проведении проверки; а также минимизировать штрафные санкции за нарушения, которые могут возникнуть при проверке.

    Штраф!      В соответствии со ст.17.7 КоАП РФ умышленное невыполнение требований прокурора, установленных федеральным законом, влечет наложение административного штрафа:      — на граждан —  1 000 — 1 500 руб.;      — на должностных лиц — 2 000 — 3 000 руб.;     — на юридических лиц — 50 000 — 100 000 руб. либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток.

В соответствии со ст.1 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Правовую основу деятельности прокуратуры РФ составляют:

    Внимание!На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

Природоохранные прокуратуры приравниваются к прокуратурам субъектов РФ и городов (ст.11 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1).

Раздел III Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 регламентирует вопросы прокурорского надзора.

Собственно прокурорский надзор включает в себя:

    Внимание!      Прокурорский надзор может осуществляться исключительно органами прокуратуры, которые реализуют надзорную функцию и не являются органами государственного экологического надзора.

     Полномочия прокурора

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе (ст.22 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1):

  • по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, являющихся объектами надзора за исполнением законов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
  • требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
  • вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом:

  • возбуждает производство об административном правонарушении,
  • требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности,
  • предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами:

  • освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
  • опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
  • вносит представление об устранении нарушений закона.

Должностные лица проверяемых органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

В соответствии со ст.24 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 необходимо в обязательном порядке рассмотреть представление об устранении нарушений закона, составленное прокурором. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты меры по ликвидации нарушений, а их результаты представлены прокурору в письменной форме

  • Надзор за исполнением экологического законодательства является одним из важнейших направлений в деятельности прокуратуры.
  • Прокурорский надзор в области охраны окружающей среды осуществляется в форме прокурорских проверок.
  • Особенности проверки природоохранной прокуратурой
Читайте также:  Карты оценки рисков по профессиям и видам работ - примеры

1. Начало проверки не оформляется процессуально. Т.е. сотрудник прокуратуры, проводящий проверку, не обязан предъявлять распоряжение (приказ) о начале проверки. Единственное, что он обязан предъявить — служебное удостоверение. Кроме того, можно позвонить в прокуратуру и уточнить, действительно ли проводится проверка.

2. Рамки проводимой проверки не устанавливаются. Ст.14 Федерального закона от 26.12.2008 г.

№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» обязывает указывать в распоряжении (приказе) предмет проверки и запрещает проверяющим должностным лицам выходить за его пределы.

На сотрудника прокуратуры данное ограничение не распространяется. Придя с проверкой по одному факту, он может проверить предприятие и по другим направлениям деятельности в рамках своей компетенции.

3. Возможна ситуация, когда по результатам проверки не будет составлено какого-либо акта. Если в ходе проверки прокурор найдет нарушение, то вынесет какой-либо акт прокурорского реагирования. Если нарушений обнаружено не будет, то никаких соответствующих документов по результатам проверки вынесено не будет.

Прокурорская проверка с привлечением сотрудника Росприроднадзора

В соответствии со ст.22 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 прокурор при проведении проверки вправе требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.

При проведении прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства возможно привлечение в качестве специалистов представителей Федеральных органов исполнительной власти,  осуществляющих государственный экологический надзор (их территориальных органов) (Росприроднадзор).

Иногда возникают такие ситуации, когда при проверке, осуществляемой природоохранной прокуратурой возникает необходимость в специальных познаниях, которыми владеют сотрудники Росприроднадзора.

Обязанность специалистов органа Росприроднадзора — давать заключения по вопросам их компетенции. Специалист Росприроднадзора проводит проверку, выносит определенные решения и передает их прокурору.

Окончательное постановление по проверке вправе выносить только прокурор.

Внимание!Следует различать понятия «Прокурорская проверка» и «Проверка по поручению прокурора».При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п.2 ст.21 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1).На практике прокурор может дать поручение соответствующему государственному органу провести проверку. В соответствии с п.п.3 п.2 ст.10 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ  одним из оснований для проведения внеплановой проверки является требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям. Такая проверка именуется «Проверка по поручению прокурора» и проводится согласно Федеральномузакону от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ.Каждый орган исполнительной власти, их должностные лица должны действовать строго в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями, не выходя за пределы своей компетенции.

Текущие проверки природоохранной прокуратуры

В соответствии со ст.21 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

В какой форме органы прокуратуры получили соответствующую информацию, для принятия решения о проведении проверки значения не имеет. Это могут быть:

  • информация должностных лиц государственных органов,
  • обращение граждан и общественных организаций,
  • материалы, опубликованные в СМИ, и т.д.

Также проверки исполнения законов (например, в области обращения с отходами производства и потребления, в лесной и водной сферах) могут проводиться нижестоящими прокуратурами по заданиям Генеральной прокуратуры РФ, которые формулируются на основании анализа состояния законности в той или иной сфере в целом по стране или в отдельных регионах. В таком случае информация, полученная и обработанная на федеральном уровне, служит основанием для проведения проверок в субъектах РФ.

Плановые проверки природоохранной прокуратуры

Плановые проверки природоохранной прокуратуры имеются в плане работы прокуратуры на соответствующий период. План проведения проверок ежегодно утверждает Генеральная прокуратура. В нем определяется, что именно и в какие сроки должны проверить органы прокуратуры.

Затем данный план спускается в прокуратуры субъектов РФ, которые дополняют его своими проверками. Дополненный план пересылается в районные (городские) прокуратуры, которые и проводят непосредственно проверки.

Относительно природоохранных прокуратур данная организация плановых проверок распространяется на межрайонные природоохранные прокуратуры субъектов РФ.

Проверки не должны планироваться только лишь для отчетности.

Принимая решение о включении в план той или иной проверки, прокурор должен учитывать состояние законности на проверяемом объекте, накопленную за предыдущий отчетный период информацию, данные предыдущей проверки, результаты рассмотрения протестов и представлений, внесенных по поводу выявленных ранее нарушений закона, планы вышестоящих прокуратур и другие значимые обстоятельства.

Внимание!
План проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по различным регионам размещен на сайтах прокуратуры и доступен для ознакомления.
  1.      Акты прокурорского реагирования
  2. В зависимости от характера нарушений природоохранительного законодательства, их причин, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и возможных в будущем вредных последствий, степени вины правонарушителей, задач, которые стоят перед прокурором, применяется один из следующих актов прокурорского реагирования:
  3. представление;
  4. постановление;
  • предостережение о недопустимости нарушения закона.

Протест приносит прокурор или его заместитель в соответствии со ст.23 Федерального закона от 17.01.1992 г. №2202-1 на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Представление прокурора является наиболее распространенным средством реагирования на нарушения природоохранительного законодательства. Согласно ст.24 Федерального закона от 17.01.1992 г.

№2202-1, оно вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Представление вносится на основе глубоко проведенной проверки или нескольких проверок, анализа выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Постановление прокурора выносится, согласно ст.25 Федерального закона от 17.01.1992 г. №2202-1, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

В тех случаях, когда возникает необходимость привлечения виновного в нарушении природоохранительного законодательства к административной ответственности и этот вопрос не был поставлен в представлении или другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона
в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях согласно ст.25_1 Федерального закона от 17.01.1992 г.

№ 2202-1 прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Прокуроры обязаны осуществлять контроль за реализацией (исполнением) внесенных ими актов прокурорского надзора, добиваться, чтобы содержащиеся в них требования исполнялись своевременно и в полном объеме. При необходимости им следует проводить контрольные проверки фактического устранения нарушений природоохранительного законодательства.

Основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства | сайт адвоката Даврешян

О.А. ПУСТОВАЛОВА,

аспирантка Московского гуманитарного университета

В статье обосновывается, что прокуратура, являясь федеральным надзорным органом, обладает большими возможностями в области выявления, устранения и предупреждения экологических правонарушений. Совершенствование работы в этой сфере  главным образом должно идти по пути активизации и улучшения  многогранной природоохранной деятельности.

Ключевые слова: прокурорский надзор; экологические правонарушения; совершенствование деятельности; экологическое законодательство; полномочия прокуроров.

In article it is proved that Office of Public Prosecutor, being federal supervising body, possesses the big possibilities in the field of revealing, elimination and the prevention of ecological offences. Perfection of their work in this sphere mainly should go by the way of activization and improvement of their many-sided nature protection activity.

Keywords: public prosecutor’s supervision; ecological offences; activity perfection; the ecological legislation; powers of public prosecutors.

Обострение экологической обстановки является результатом не только общекризисных явлений в экономике страны, связанных с низкой инвестиционной активностью и падением технологической дисциплины, но и следствием накопленных за многие десятилетия структурных деформаций хозяйства, которые привели к доминированию ресурсоемких и энергоемких технологий, сырьевой ориентации экспорта, а также к чрезмерной концентрации производства в относительно не многих промышленных центрах и регионах страны[1].

Основными проблемами в сфере экологии являются ухудшение качества атмосферного воздуха, повышение уровня шума, загрязнение водоемов, исчезновение лесов, зеленых зон, парков, отдельных видов рыб, птиц и животных, воздействие вредных химических ве-ществ на продукты питания и т.д.

Читайте также:  Приказ 302н в новой редакции: надо ли отправлять офисников на МО?

В условиях широкого распространения экологических правонарушений, постоянно проводимой в последнее время реорганизации контролирующих природоохранных органов, негативно сказывающейся на результативности их работы, средства прокурорского надзора, применяемые в экологической сфере, играют важную роль.

Органы прокуратуры, согласно Федеральному закону от 17.01.

1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»,   осуществляют надзор за исполнением законов, а в сущности — законодательства, в том числе экологического, всеми субъектами хозяйственной и иной деятельности, а также, и органами исполнительной власти, наделенными контрольно-надзорными полномочиями, включая органы экологического контроля.

Надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды является одним из направлений (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов[2].

Непосредственно прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства включает в себя ряд поднаправлений.

Ими является надзор за исполнением законодательства об использовании и охране земель; охране недр; охране лесов и иной растительности; об охране животного мира; водных биологических ресурсов; об охране атмосферного воздуха; об охране озонового слоя атмосферы; о ядерной и радиационной безопасности; об особо охраняемых природных территориях и объектах; об отходах производства и потребления; о зонах природного бедствия. И это далеко не полный перечень поднаправлений прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.

  • Основное направление повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства — это повседневное, постоянное совершенствование его качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса, и в особенности совершенствование всех элементов организации работы прокуратуры[3].
  • Как показало проведенное нами исследование, определенные недостатки и упущения в работе прокуроров существуют на всех стадиях надзорного процесса.
  • Совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства может идти по следующим направлениям:

1. Совершенствование законодательства. В совершенствовании нуждается как законодательство, регулирующее прокурорский надзор, так и экологическое законодательство.

  1. Совершенствование законодательства, регулирующего прокурорский надзор, должно идти по направлениям:
  2. — повышения статуса органов прокуратуры и ее оперативных работников;
  3. — закрепление гарантий (правовых, организационных, материальных) реального воплощения в жизнь принципа независимости органов прокуратуры от других, в особенности, поднадзорных органов;
  4. — уточнение отраслей (направлений) прокурорского надзора;
  5. — уточнение компетенции прокуроров;
  6. — наделения прокуроров дополнительными полномочиями, в частности, при рассмотрении в судах дел об экологических правонарушениях;
  7. — более жесткого закрепления в законодательстве обязательности требований прокуроров и следователей, вытекающих из их полномочий, и усиления ответственности за их невыполнение.

Следовало бы также закрепить в законе о прокуратуре положение о том, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением нормативных указов Президента и постановлений Правительства РФ.

Акты данных органов зачастую являются единственными источниками регулирования разного рода общественных отношений, в том числе и в сфере экологии, их издание нередко предусматривается законами и в них зачастую закрепляется механизм исполнения законов.

Представляется неоправданным положение, когда в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» акты названных органов не отнесены ни к актам, за исполнением которых осуществляют надзор прокуроры, ни к актам, законность которых проверяют прокуроры.

  • В дополнение к указанным направлениям совершенствования прокурорского надзора, предлагается также: а) расширить круг субъектов, которым прокурором или его заместителем может быть объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона, включив в него не только должностных лиц, но и руководителей, собственников предприятий и других лиц, которые по крайней мере, вправе совершать юридически значимые действия; б) необходимо вернуть прокурорам полномочия по возбуждению уголовных дел; в) предоставить прокурорам и их заместителям право выносить постановления о возбуждении дисциплинарного производства; г) правом внесения протестов, представлений, постановлений и других актов реагирования следовало бы наделить помощников прокуроров, подняв тем самым их правовой статус.
  • Совершенствованию прокурорского надзора в рассматриваемой области непосредственно способствовало бы подготовка и издание Генеральным прокурором РФ базового отраслевого приказа «Об организации прокурорского за исполнение экологического законодательства»,  в котором можно было бы поставить перед прокурорами конкретные задачи, вытекающие из реального состояния окружающей природной среды и состояния исполнения экологического законодательства в настоящее время, определить приоритеты в этой области, которых необходимо придерживаться прокурорам в процессе организации и осуществления надзора.
  • Издание такого приказа имело бы  определенное мобилизирующее значение.

Кроме того, оно способствовало бы совершенствованию методического обеспечения природоохранной деятельности прокуратуры в части подготовки нового базового методического пособия.

Отдельные положения пособий для природоохранных прокуроров устарели, по-скольку изменяется законодательство, вырабатываются новые приемы и способы выявления и устранения прокурорами правонарушений, в связи с этим необходимо обновление методической литературы. В настоящее время существует острая потребность в таких разработках.

Обеспечение ими прокуратур всех звеньев оказало бы прокурорам существенную помощь, что положительно сказалось бы на качестве прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства;

Оно способствовало бы также совершенствованию профессионального мастерства прокурорских работников, то есть знаний, навыков и умений при осуществлении надзора за исполнением экологического законодательства.

В первую очередь необходимо совершенствовать действующие системы повышения квалификации оперативных работников органов прокуратуры, с тем, чтобы, с одной стороны, все прокурорские работники были охвачены учебой хотя бы одной из форм системы повышения квалификации и, с другой стороны — повышение качества учебных занятий.

  1. И конечно, оно дало бы стимул совершенствованию научного обеспеченияв области прокурорского надзора.
  2. Научные исследования в области прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в целях его совершенствования могли бы идти по следующим направлениям:
  3. — изучение и обобщение практики исполнения экологического законодательства с позиций установления факторов, затрудняющих исполнение его отдельных норм;
  4. — определения наиболее оптимальных путей реализации прокурорских полномочий, направленных на выявление и устранение экологических правонарушений и, нарушений законов, допускаемых природоохранными органами;
  5. — обоснования новых, наиболее результативных форм координации и взаимодействия органов прокуратуры и природоохранных органов по вопросам предупреждения экологических и иных правонарушений;
  6. — разработки более результативного правового механизма предупреждения нарушений законодательства об экологических правонарушениях;
  7. — совершенствование методической базы прокурорского надзора за исполнением законов природоохранными органами;

Необходимо обеспечить комплексный подход в борьбе с экологическими правонарушениями и в первую очередь с преступлениями.

Применительно к прокурорскому надзору за исполнением экологического законодательства комплексный подход может означать: комплексное, целенаправленное и активное применение прокурором всех предоставленных в его распоряжение правовых средств; координацию надзора в рассматриваемой сфере с другими отраслями прокурорского надзора и всеми участками деятельности прокуратуры; тесное увязывание надзорной работы с профилактической деятельностью; постоянное и тесное взаимодействие прокуроров с органами представительной и исполнительной власти, правоохранительными, природоохранными и другими органами, в том числе с общественными формированиями по вопросам укрепления законности; увязывание надзорных мероприятий с важнейшими экологическими и социально-экономическими задачами, решаемыми непосредственно в регионе (районе, городе, области).

  • Достижению комплексного подхода могут способствовать также увязывание надзорной деятельности с предварительным следствием по делам об экологических преступлениях и, в частности, проведение прокурорских проверок одновременно с производством предварительного следствия; проведение совместных с органами контроля и иными органами проверок; активная реализация прокурором права поручения проведения проверок природоохранным и другим органам.
  • Таким образом, идет речь о создании единого целенаправленного подхода к борьбе с экологическими и иными правонарушениями;
  • Необходимо совершенствование управления (руководства) надзорной деятельности со стороны вышестоящих прокуратур. Оно может идти по следующим направлениям:
  • — улучшение анализа надзорной деятельности и своевременного доведения результатов анализа до нижестоящих прокуроров;
  • — совершенствование методической помощи нижестоящим прокурорам;
  • — подготовка более совершенных методических пособий, разработок, писем, указаний и обеспечения ими прокуроров;
  • — своевременное корректирование надзорной деятельности, направленное на решение главных задач укрепления законности и предупреждения экологических правонарушений;
  • — своевременное принятие мер к устранению ошибок в работе, которые были допущены нижестоящими прокурорами;
  • — совершенствование деятельности по распространению положительного опыта;
  • — усиление контроля за внедрением в практику работы прокуроров новейших достижений науки и практики, методов и приемов выявления и устранения экологических правонарушений;
  • — развитие инициативности и самостоятельности у нижестоящих прокуроров. Этому будет призвана способствовать, в том числе и индивидуальная учеба прокуроров;
  • — оказание помощи прокурорам соответствующего уровня в организации ими на научной основе прокурорского надзора за исполнением экологического и иного вида законодательства;

Необходимо также совершенствование тактики и методики выявления нарушений экологического законодательства и установления обстоятельств, им способствующих. В первую очередь необходимо добиваться повышения качества прокурорских проверок, которое, к сожалению не всегда высокое.

Прокуроры не всегда готовятся к проведению проверок, в результате чего они проводятся поверхностно и некоторые нарушения экологического законодательства не выявляются, не устанавливаются обстоятельства, способствующие нарушениям.

Устранение этих и других недостатков будет способствовать повышению качества прокурорских проверок. В том числе этому будут способствовать:

  1. — комплексное применение прокурорами различных проверочных действий;
  2. — применение различных приемов и методов, в том числе и криминалистических;
  3. — активное привлечение к проверкам специалистов;
  4. — проведение проверок совместно (одновременно) с другими контрольными и иными органами;

— проведение комплексных проверок, т.е. проверок исполнения нескольких законов;

  • в-восьмых, повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства может способствовать совершенствование практики реагирования прокуроров на нарушения указанного законодательства.
  • Совершенствование практики реагирования может идти по следующим направлениям:
  • — совершенствование порядка внесения актов прокурорского надзора, активное применение всех средств и актов реагирования;
  • — сочетание письменных и устных форм реагирования;
  • — повышение остроты прокурорского реагирования;
  • — совершенствование структуры и повышение качества актов прокурорского надзора;
  • — усиление контроля со стороны прокуроров за реализацией внесенных актов реагирования;
  • — систематическое обобщение (анализ) практики реагирования.
  • В определенной степени совершенствованию прокурорского надзора за исполнение экологического законодательства могло бы способствовать: совершенствование дисциплинарной практики, улучшение обеспечения органов прокуратуры техническими и иными средствами.
  • Прокуроры должны максимально использовать все возможности для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, что в дальнейшем послужит укреплением законности в экологической сфере.
  • Источник: nauka-pravo.com

Просмотров страницы: 7 685

Прокурорский надзор

В методическом плане прокурорские проверки исполнения любого законодательства (закона) имеют особенности. В этом можно убедиться на примере проведения проверки исполнения экологического законодательства.

Читайте также:  Новые Классы Профессионального Риска по ОКВЭД 2017!

Как известно, от того, как исполняется законодательство, во многом зависит состояние окружающей природной среды.

Вместе с тем допускаются многочисленные нарушения этого законодательства как юридическими, так и физическими лицами.

В связи с этим прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства, предупреждение экологических правонарушений в последние годы стали приоритетными в деятельности российской прокуратуры.

Прокуратурами всех звеньев проводится ежегодно до шести тысяч прокурорских проверок исполнения экологического законодательства, вносится несколько тысяч актов прокурорского реагирования (надзора) в связи с выявленными нарушениями законов.

Оперативное реагирование прокуроров на поступающие сигналы о нарушениях экологического законодательства, кем бы они ни были совершены, своевременное выявление, пресечение и устранение экологических правонарушений и их причин, обеспечение неотвратимости ответственности виновных лиц в сочетании с различными предупредительно-профилактическими мероприятиями способствуют укреплению законности в природоохранной области и, следовательно, оздоровлению окружающей природной среды. Поэтому прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства должен постоянно находиться в поле зрения прокуроров.

Прокурорские проверки исполнения экологического законодательства, как правило, проводятся в связи с поступлением в прокуратуру сведений о нарушении этого законодательства.

Что касается прокурорских проверок законности приказов и других правовых актов, издаваемых природоохранными органами, а также проверок законности привлечения к административной ответственности должностных лиц и граждан за совершение экологических правонарушений, то они могут проводиться и при отсутствии сведений о нарушении законов.

Проверки исполнения названного законодательства на промышленных и сельскохозяйственных предприятиях, оборонных объектах проводятся обычно с участием соответствующих специалистов (экологов, инженеров, химиков, врачей, лесоводов, охотоведов, экономистов и др.).

Поскольку постоянный государственный контроль за соблюдением законов и ведомственных экологических актов осуществляют специально уполномоченные органы, наделенные функциями экологического контроля (комитеты по природопользованию и охране окружающей среды, комитеты по земельным ресурсам и землеустройству и другие природоохранные органы, а также центры санитарно-эпидемиологического надзора), от активной работы и компетентности которых зависит соблюдение экологического законодательства предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами, руководителями коммерческих организаций и гражданами, прокуроры преимущественно и в первую очередь проводят проверки в природоохранных и санитарно-эпидемиологических органах.

В ходе этих проверок они особое внимание обращают на то, как соответствующие должностные лица исполняют возложенные на них служебные обязанности, закрепленные в положениях об органах. Данная работа способствует активизации и совершенствованию деятельности органов, наделенных функциями экологического контроля.

Содержание и методика проведения каждой проверки, предмет ее доказывания зависят от характера сведений о нарушении экологических законов и от целей, которых намеревается достичь прокурор. Поэтому в ходе одной проверки могут выясняться одни правовые вопросы, а в ходе другой — иные.

В качестве примера рассмотрим методику проведения прокурорской проверки в областном комитете по природопользованию и охране окружающей среды (далее — комитет), поскольку проверки в подобных органах прокуроры проводят наиболее часто, и они по существу стали типичными.

В ходе проверки в названном комитете в первую очередь подлежат проверке сведения о нарушении (неисполнении) экологического законодательства, которые поступили к прокурору.

Это может быть информация о ненадлежащем исполнении служебных обязанностей должностными лицами комитета, пассивности в работе, об уклонении от проведения проверок и непринятии мер к устранению экологических правонарушений, о превышении полномочий при наложении административных взысканий, об отсутствии контроля за исполнением предписаний и постановлений, вынесенных комитетом, соответствующими должностными лицами предприятий и других органов, которым они были направлены.

  • В комитете прокуроры путем, во-первых, ознакомления с приказами, положениями, инструкциями и другими актами (документами), изданными его председателем; текущими и перспективными планами работы; журналами и книгами учета, в том числе с журналами учета предписаний и протоколов об административных правонарушениях; материалами проверок и обследований, протоколами, актами, предписаниями, актами-предписаниями, постановлениями, ответами на них руководителей предприятий и других органов, административными делами; статистическими отчетами; с письмами, жалобами и заявлениями, обращениями государственных и иных органов; с копиями экологических паспортов предприятий и при необходимости и с другими документами и, во-вторых, бесед с руководителями и государственными инспекторами, истребования от них устных или письменных объяснений выясняют, по крайней мере, следующие вопросы:
  • обладает ли комитет полноценной информацией о состоянии воздушной среды, водных, лесных и иных объектов в регионе и о нарушениях экологического законодательства;
  • какие предприятия, кооперативы, учреждения, а также и другие органы причиняют наибольший вред воздушной и водной среде, лесам, чем это вызвано и какие в связи с этим меры принимаются комитетом, ведется ли учет таких предприятий, проводится ли инвентаризация источников сбросов и выбросов вредных веществ. В комитете обычно составляются планы работы на экологически неблагополучных предприятиях (пообъектные планы), с которыми необходимо знакомиться в ходе проверок;

осуществляется ли учет (регистрация) поступающих в комитет сведений в виде жалоб, заявлений, устных сообщений, сообщений средств массовой информации и т.д. о нарушениях экологического законодательства, и своевременно ли в связи с этим проводятся проверки и другие мероприятия в целях выявления, устранения и предупреждения экологических правонарушений;

всегда ли устанавливаются виновные лица, и привлекаются ли они к установленной законом ответственности: дисциплинарной или административной. Вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности обычно ставится в предписаниях или постановлениях, направляемых руководителям предприятий или других органов;

во всех ли случаях определяется материальный ущерб, причиненный выбросами газообразных и пылеобразных веществ в атмосферу, сбросами неочищенных сточных вод в водные объекты, незаконной порубкой деревьев и т.д.

, возмещается ли он за счет юридических и физических лиц и предъявляются ли, в частности, иски в суды и арбитражные суды к предприятиям и другим органам, должностным лицам и гражданам о взыскании средств в возмещение ущерба, причиненного выбросами, сбросами загрязняющих веществ, размещением отходов и другими противоправными действиями;

не наступил ли экологический вред в виде изменения в худшую сторону климатических условий, среды обитания людей, среды обитания животных, как это отразилось на состоянии здоровья людей и как может отразиться в будущем;

не наступил ли экономический вред в виде гибели лесов, иного растительного мира, уменьшения плодородия земель, уменьшения доходов, снижения качества продуктов питания и т.д.;

соответствуют ли закону издаваемые комитетом правовые акты и принимаемые решения (постановления), в том числе: о привлечении виновных лиц к административной ответственности, о запрещении, приостановлении или ограничении строительства, реконструкции, эксплуатации промышленных и иных объектов, эксплуатации передвижных источников загрязнения, о выдаче разрешений на захоронение промышленных отходов, сбросы и выбросы вредных веществ, на пользование природными ресурсами, а также об аннулировании лицензий (разрешений) на пользование отдельными видами природных ресурсов;

осуществляется ли контроль за исполнением выносимых комитетом предписаний и постановлений. Если остались не выполнены требования, содержащиеся в этих актах, то необходимо поинтересоваться, почему это произошло;

передаются ли в органы прокуратуры и внутренних дел материалы, содержащие признаки преступлений и соблюдаются ли установленные сроки передачи этих материалов.

В руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ содержится требование о необходимости проведения ежегодных сверок, направляемых в прокуратуры материалов и принятых ими к производству этих материалов, устанавливая при этом, когда поступили материалы в прокуратуры и какие решения по ним приняты.

При обнаружении в ходе проверки материалов, содержащих признаки преступлений и не направленных органы прокуратуры, их необходимо истребовать для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;

какова результативность принимаемых комитетом мер по устранению и предупреждению нарушений экологического законодательства;

что делается комитетом для распространения экологических знаний и повышения правовой культуры населения.

Если ранее прокурором вносились представления и другие акты реагирования в адрес председателя комитета, то следует поинтересоваться, что реально сделано для устранения нарушений законов и не совершаются ли такие же нарушения, на которые уже реагировал прокурор. Если требования прокурора, содержащиеся в актах реагирования, оказались неисполненными, то он обязан остро реагировать на это, ставя вопрос о привлечении виновных в этом лиц к ответственности.

Могут выясняться и такие вопросы:

  • взаимодействует ли комитет при осуществлении государственного контроля за соблюдением экологического законодательства с органами представительной и исполнительной власти, природоохранными органами, органами санитарно-эпидемиологического надзора, правоохранительными органами, координирует ли деятельность природоохранных органов;
  • принимают ли участие сотрудники комитета в работе государственных комиссий по приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов и не было ли случаев принятия в эксплуатацию объектов, не отвечающих требованиям экологического законодательства.

Кроме этого следует поинтересоваться, какое участие принимает комитет в организации и осуществлении государственной экологической экспертизы проектов строек и других объектов.

При этом необходимо выяснить, вносились ли комитетом представления в финансовые органы о прекращении финансирования производства работ по проектам на строительство, реконструкцию предприятий и сооружений, не удовлетворяющих требованиям государственной экологической экспертизы; привлекались ли к ответственности руководители предприятий, учреждений и организаций за невыполнение заключений государственной экологической экспертизы.

Следует также поинтересоваться, участвует ли комитет в ведении экологического мониторинга, учете, оценке и ведении кадастров отдельных видов природных ресурсов, а также в организации и ведении реестра опасных отходов, в том числе радиоактивных. В зависимости от содержания проверки прокурором могут выясняться и другие вопросы.

Выявив нарушения экологического и иного законодательства, необходимо в каждом конкретном случае разобраться в их причинах, установить обстоятельства, этому способствующие. Только при этом можно добиться реального укрепления законности в деятельности природоохранного органа.

Прокурорские проверки в этих органах должны способствовать не только укреплению законности и совершенствованию их деятельности, но и улучшению взаимодействия прокуроров с ними. Они должны служить также средством оказания правовой и методической помощи работникам этих органов.

Дальнейшая активизация и совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства положительно скажется на состоянии окружающей природной среды.

Оставьте комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *